2019年10月上旬以來(lái)，豬肉消費(fèi)市場(chǎng)較平均水平下降20%-30%，而10月份的全國(guó)規(guī)模以上定點(diǎn)屠宰企業(yè)的屠宰量同比降幅達(dá)到46%，遠(yuǎn)超該消費(fèi)市場(chǎng)下降幅度,“豬”市供需缺口明顯。而在年初以來(lái)連續(xù)三季度能繁母豬產(chǎn)能同比大幅下降影響下，供給短缺難以迅速得到彌補(bǔ)，導(dǎo)致豬肉價(jià)格連月來(lái)持續(xù)承壓高企。2019年豬肉價(jià)格如坐上火箭，直線拉升，誰(shuí)應(yīng)該為高攀不起的“二師兄”負(fù)責(zé)？聯(lián)想到2015年以來(lái)針對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)開(kāi)展的“禁養(yǎng)區(qū)劃定”執(zhí)法行動(dòng)，很多人第一反應(yīng)將矛頭指向了環(huán)保。“豬市”不順，環(huán)保該不該“背鍋”？
 

　　E20研究院分析，2015年以來(lái)針對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)接連出臺(tái)的“禁養(yǎng)”政策，對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)科學(xué)發(fā)展、“水十條”落實(shí)具有重要的戰(zhàn)略意義，對(duì)生態(tài)環(huán)境整體利好明顯。雖然在落實(shí)過(guò)程中一些地區(qū)出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，但與今年生豬產(chǎn)能急劇下降沒(méi)有直接關(guān)系。調(diào)研數(shù)據(jù)表明，“禁養(yǎng)”政策落地過(guò)程中帶來(lái)的生豬存欄量減少與“豬瘟”影響下的產(chǎn)能下降相比影響甚微，“環(huán)保”成為此輪豬肉價(jià)格高企的“背鍋俠”實(shí)屬不該。
 

　　如何避免“好政策”帶來(lái)“壞影響”？如何推動(dòng)養(yǎng)殖業(yè)科學(xué)、健康發(fā)展，助力生豬市場(chǎng)回溫，形成差異化、精細(xì)化養(yǎng)殖管理體系？以“兩山經(jīng)濟(jì)”為指引的綠色績(jī)效評(píng)價(jià)與差異化管控或?qū)⒊蔀榻鉀Q之道。
 

　　1.環(huán)保加強(qiáng)，畜禽養(yǎng)殖規(guī)?；D(zhuǎn)型與水污染防治雙重受益
 

　　2015年以來(lái)，由于生豬養(yǎng)殖業(yè)對(duì)水資源的需求量高、污染大，與環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出，特別是南方水網(wǎng)地區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)的環(huán)保壓力明顯加大。近年與生豬養(yǎng)殖業(yè)相關(guān)的環(huán)保政策陸續(xù)出臺(tái)，這些政策聚焦傳統(tǒng)小規(guī)模散養(yǎng)對(duì)生態(tài)環(huán)境特別是水資源的污染，提出要加快轉(zhuǎn)變行業(yè)生產(chǎn)方式，促進(jìn)規(guī)?；B(yǎng)殖的發(fā)展，降低散養(yǎng)的規(guī)模。其中，新《環(huán)保法》要求環(huán)保不達(dá)標(biāo)的養(yǎng)殖戶加速退出，提高養(yǎng)殖成本；《水污染防治計(jì)劃》明確提出要防治畜禽養(yǎng)殖污染，科學(xué)劃定畜禽禁養(yǎng)區(qū)，2017年底之前依法搬遷或關(guān)閉不符合標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)殖企業(yè)。原農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了“南豬北養(yǎng)”政策，2015年下發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖布局調(diào)整優(yōu)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)珠三角、長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、淮河下游等水網(wǎng)地區(qū)和丹江口庫(kù)區(qū)，進(jìn)行生豬養(yǎng)殖布局優(yōu)化，提出轉(zhuǎn)變方式，提質(zhì)增效的原則，大力發(fā)展生豬標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖，提高養(yǎng)殖的生產(chǎn)效率和生產(chǎn)水平。
 

　　表1 近年來(lái)部分生豬養(yǎng)殖業(yè)環(huán)保規(guī)定
 

資料來(lái)源：各部委網(wǎng)站，恒大研究院
 

　　一系列政策的出臺(tái)，為“水十條”的落實(shí)提供了一定的基礎(chǔ)，對(duì)水污染流域治理帶來(lái)了利好。同時(shí)，通過(guò)對(duì)畜禽糞污的綜合管理，為農(nóng)村綜合環(huán)境整治工作也帶來(lái)了明顯裨益。對(duì)于長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)保問(wèn)題嚴(yán)重、小規(guī)模養(yǎng)殖散戶效率低下等問(wèn)題頻出的畜禽養(yǎng)殖企業(yè)而言，此輪環(huán)保政策的出臺(tái)，也對(duì)行業(yè)的規(guī)范化管理提出了新的要求，對(duì)加快推動(dòng)畜禽養(yǎng)殖行業(yè)科學(xué)、規(guī)?；l(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。
 

　　2.部分地方環(huán)保執(zhí)法“一刀切”，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施不銜接
 

　　在中央各部委的大力推動(dòng)下，各地方紛紛制定了劃定禁養(yǎng)區(qū)和區(qū)內(nèi)污染養(yǎng)殖戶搬遷計(jì)劃，在環(huán)保政策落地時(shí)，有的地方以環(huán)保執(zhí)法或者中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察為借口，對(duì)生豬養(yǎng)殖等簡(jiǎn)單一禁了之等粗暴管理方式，導(dǎo)致以規(guī)范行業(yè)發(fā)展為初心的環(huán)保政策出現(xiàn)局部擴(kuò)大化的現(xiàn)象。
 

　　禁養(yǎng)區(qū)劃定范圍擴(kuò)大化
 

　　從(原)環(huán)保部公布的進(jìn)展情況來(lái)看，我國(guó)禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場(chǎng)關(guān)閉搬遷工作進(jìn)展順利。但在執(zhí)行過(guò)程中，地方政府不僅出于環(huán)保需要，還綜合甚至更多地考慮了城鎮(zhèn)化發(fā)展、動(dòng)物防疫、文物保護(hù)、基本農(nóng)田、河道管理等多種因素劃定禁養(yǎng)區(qū)。尤其是城鎮(zhèn)化水平高、工業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，畜禽養(yǎng)殖禁養(yǎng)區(qū)范圍較大。例如，廣州市市轄區(qū)的番禺區(qū)，在今年5月修訂了生豬的禁養(yǎng)區(qū)規(guī)劃，禁養(yǎng)區(qū)面積由原來(lái)的50平方公里大幅擴(kuò)大至410平方公里，達(dá)到原規(guī)劃面積的8倍。
 

　　南北差異化導(dǎo)致供需不平衡
 

　　同時(shí)， 農(nóng)業(yè)“南豬北養(yǎng)”政策推進(jìn)過(guò)程中，也由于南北生豬產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展不銜接、不配套的問(wèn)題，在短期內(nèi)對(duì)生豬布局和產(chǎn)能造成了影響。農(nóng)業(yè)部《關(guān)于促進(jìn)南方水網(wǎng)地區(qū)生豬養(yǎng)殖布局調(diào)整優(yōu)化的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，根據(jù)南方水網(wǎng)地區(qū)水環(huán)境保護(hù)要求和土地承載能力，科學(xué)確定各區(qū)域適宜養(yǎng)殖規(guī)模，須減則減，宜調(diào)則調(diào)，其中珠江三角洲水網(wǎng)區(qū)應(yīng)堅(jiān)持減量為主，長(zhǎng)江中游水網(wǎng)區(qū)加快退出禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)生豬規(guī)模養(yǎng)殖。但實(shí)際上南方地區(qū)在減少養(yǎng)殖規(guī)模的同時(shí)，北方地區(qū)無(wú)法承接或不愿承接生豬養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)，加劇了生豬的供給短缺。一方面，由于生豬養(yǎng)殖業(yè)本身投資大、風(fēng)險(xiǎn)高、收益低等特點(diǎn)，同時(shí)北方地區(qū)也面臨環(huán)保壓力，因此對(duì)于承接生豬養(yǎng)殖也存在顧慮。另一方面，由于地理、氣候與人文條件的差異，一些北方地區(qū)客觀上并不具備直接承接南方轉(zhuǎn)移的生豬養(yǎng)殖產(chǎn)能的條件。
 

　　因此，在部分南方地區(qū)“一刀切”劃定“禁養(yǎng)區(qū)”，加之北方地區(qū)承接生豬轉(zhuǎn)移產(chǎn)能條件有限的客觀背景下，環(huán)保和產(chǎn)業(yè)政策落地過(guò)程中對(duì)畜禽養(yǎng)殖業(yè)帶來(lái)了一定的沖擊。生豬作為我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)的主要畜種，產(chǎn)量也受到了一些影響。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，調(diào)減南方水網(wǎng)地區(qū)養(yǎng)殖總量1600萬(wàn)頭，全國(guó)水網(wǎng)地區(qū)133個(gè)主產(chǎn)縣禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)關(guān)閉或搬遷養(yǎng)殖場(chǎng)24659個(gè)，減少生豬存欄282萬(wàn)頭。
 

　　3.“豬瘟”導(dǎo)致肉價(jià)高企，環(huán)保執(zhí)法并非主因
 

　　2019年1季度開(kāi)始全國(guó)能繁母豬存欄和生豬存欄數(shù)據(jù)雙雙開(kāi)始加速下滑，直到9月份環(huán)比降幅才收窄，而居民對(duì)豬肉的消費(fèi)習(xí)慣一時(shí)間難以改變，豬肉的“剛需”性能驅(qū)使下產(chǎn)量供不應(yīng)求導(dǎo)致豬肉價(jià)格高企不下。結(jié)合2015年以來(lái)我國(guó)環(huán)保持續(xù)加強(qiáng)的態(tài)勢(shì)，不少民眾將“環(huán)保執(zhí)法”與“豬肉漲價(jià)”二者關(guān)聯(lián)起來(lái)。然而，環(huán)保真的是此輪“豬市”不順的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;嗎？
 

　　事實(shí)上，進(jìn)入2019年以來(lái)，隨著非洲豬瘟疫情向全國(guó)迅速蔓延，地方大量撲殺能繁母豬，養(yǎng)殖戶主動(dòng)或被動(dòng)地恐慌性拋售生豬、淘汰母豬，導(dǎo)致肥豬價(jià)格和淘汰母豬價(jià)格均大幅下跌至近幾年的低位。據(jù)相關(guān)調(diào)研顯示，個(gè)別中部生豬養(yǎng)殖大省約6成的能繁母豬被撲殺，部分省份存欄降幅達(dá)到60%-80%，行業(yè)去產(chǎn)能貫穿2019年前三個(gè)季度。而從生豬存欄量上看，2017年前根據(jù)畜牧法、畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例、動(dòng)物防疫法、等禁養(yǎng)區(qū)清理導(dǎo)致的生豬存欄量?jī)魷p少約3000萬(wàn)頭，而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2019年非洲豬瘟疫情蔓延后，2019年9月比2018年底凈減少1.2億頭，遠(yuǎn)超“禁養(yǎng)區(qū)”規(guī)范行動(dòng)后的存欄量下降幅度(如下表所示)?？梢?jiàn)，從產(chǎn)能降幅角度來(lái)看，禁養(yǎng)區(qū)清理雖帶來(lái)了產(chǎn)能的波動(dòng)，但其影響遠(yuǎn)小于“豬瘟”事件。
 

　　表2 2018-2019年生豬產(chǎn)能(存欄量)變化情況
 

　　從時(shí)間維度來(lái)看(如下圖所示)，在禁養(yǎng)區(qū)相關(guān)政策出臺(tái)及落地較為頻繁的2014-2017年間，能繁母豬及生豬存欄情況出現(xiàn)了小幅度震蕩，但并未對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生顛覆性影響。而自2018年我國(guó)開(kāi)始報(bào)告非洲豬瘟后，能繁母豬及生豬存欄均大幅下跌，可見(jiàn)非洲豬瘟事件對(duì)“豬周期”產(chǎn)生了較大影響。從生豬市場(chǎng)波動(dòng)的幅度和時(shí)間兩方面綜合考慮可見(jiàn)，過(guò)去有些地方執(zhí)行中存在的“一刀切”執(zhí)法對(duì)生豬養(yǎng)殖行業(yè)存在小幅影響，但與非洲豬瘟相較，環(huán)保執(zhí)法趨嚴(yán)對(duì)生豬市場(chǎng)的影響較弱，不應(yīng)成為2019年度生豬市場(chǎng)異動(dòng)的“背鍋俠”。
 

圖1 能繁母豬和生豬存欄同比增減幅度變化
 

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：東北證券、Wind、E20研究院
 

　　4.叫停“禁養(yǎng)一刀切”亂象，兩部委協(xié)同排查保“豬”
 

　　自2019年非洲豬瘟爆發(fā)以來(lái)，我國(guó)能繁母豬和生豬存欄量均大幅下跌，有些地方還打著環(huán)保的名義對(duì)當(dāng)?shù)囟愂諞](méi)有貢獻(xiàn)、擾民投訴多的養(yǎng)豬產(chǎn)業(yè)實(shí)施“一刀切”，環(huán)保執(zhí)法嚴(yán)、部分地區(qū)補(bǔ)貼等政策落實(shí)不到位也引發(fā)了養(yǎng)殖戶的抵觸情緒，影響了復(fù)產(chǎn)的積極性。在此背景下，國(guó)務(wù)院多次要求穩(wěn)定生豬市場(chǎng)，確保“豬肉”剛需供應(yīng)，消除市場(chǎng)的恐慌情緒。按照國(guó)務(wù)院要求，從2019年8月開(kāi)始，生態(tài)環(huán)境部積極會(huì)同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合組建專班，全力指導(dǎo)督促各地開(kāi)展禁養(yǎng)區(qū)排查清理工作。各省(區(qū)、市)按照“誰(shuí)劃定、誰(shuí)調(diào)整”原則開(kāi)展排查調(diào)整。其中，21個(gè)省份由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，10個(gè)省份由生態(tài)環(huán)境部門牽頭。
 

　　今年9月，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合部署嚴(yán)格規(guī)范禁養(yǎng)區(qū)劃定和管理，要求依法科學(xué)劃定禁養(yǎng)區(qū)。除飲用水水源保護(hù)區(qū)，風(fēng)景名勝區(qū)，自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)，城鎮(zhèn)居民區(qū)、文化教育科學(xué)研究區(qū)等人口集中區(qū)域及法律法規(guī)規(guī)定的其他禁止養(yǎng)殖區(qū)域之外，不得劃定禁養(yǎng)區(qū)。
 

　　通知要求，各地要在省級(jí)人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，成立專門工作組，組織開(kāi)展禁養(yǎng)區(qū)劃定情況排查。全面查清本地區(qū)禁養(yǎng)區(qū)劃定情況，建立分縣工作臺(tái)賬。對(duì)以改善生態(tài)環(huán)境為由，違反法律法規(guī)規(guī)定限制養(yǎng)豬業(yè)發(fā)展或壓減生豬產(chǎn)能的情況，一并排查。
 

　　通知強(qiáng)調(diào)，要落實(shí)工作責(zé)任，堅(jiān)決、迅速取消排查中發(fā)現(xiàn)的超出法律法規(guī)的禁養(yǎng)規(guī)定和超劃的禁養(yǎng)區(qū)。對(duì)違反法律法規(guī)限制養(yǎng)豬業(yè)發(fā)展和壓減生豬產(chǎn)能的情況，要立即進(jìn)行整改。生態(tài)環(huán)境部將有關(guān)違反法律法規(guī)規(guī)定超劃禁養(yǎng)區(qū)的問(wèn)題納入中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和強(qiáng)化監(jiān)督范疇，并適時(shí)開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)。
 

　　11月29日，生態(tài)環(huán)境部召開(kāi)11月例行新聞發(fā)布會(huì)，環(huán)境部已組成20個(gè)工作小組，赴全國(guó)200個(gè)生豬調(diào)出大縣開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，督促地方嚴(yán)格排查禁養(yǎng)區(qū)劃定。據(jù)各地報(bào)告，全國(guó)共劃定禁養(yǎng)區(qū)10.01萬(wàn)個(gè)，關(guān)閉搬遷涉及存欄量3895.6萬(wàn)頭，占2018年底全國(guó)生豬存欄量42817萬(wàn)頭的9.1%，因異地重建增加了存欄量694.2萬(wàn)頭，兩者相抵，實(shí)際凈減少生豬存欄量3201.4萬(wàn)頭，占2018年底總存欄量的7.5%。
 

　　E20研究院認(rèn)為，此次嚴(yán)查禁養(yǎng)區(qū)劃定，是生態(tài)環(huán)境部與農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合針對(duì)當(dāng)前生豬行業(yè)價(jià)格波動(dòng)提出的科學(xué)劃區(qū)、規(guī)范管理行動(dòng)，為確保穩(wěn)定生豬生產(chǎn)和豬肉供應(yīng)，對(duì)“一刀切”的粗暴執(zhí)法行為說(shuō)不，對(duì)生豬管理體系進(jìn)行了一次深入摸底和規(guī)范，在確保生態(tài)環(huán)境不被畜禽糞污破壞的前提下，要求對(duì)養(yǎng)殖企業(yè)精細(xì)化管理，既“保環(huán)境”、又“保生產(chǎn)”。
 

　　5.解決之道：綠色績(jī)效評(píng)估體系下的差異化管控
 

　　隨著國(guó)家一系列調(diào)控政策的出臺(tái)，進(jìn)入2019年四季度以來(lái)，我國(guó)生豬市場(chǎng)價(jià)格已經(jīng)開(kāi)始回落，但如何長(zhǎng)效提高畜禽養(yǎng)殖業(yè)管理效率，避免“環(huán)境保護(hù)”與“畜牧業(yè)發(fā)展”的對(duì)立，杜絕環(huán)保執(zhí)法“一刀切”現(xiàn)象，仍是未來(lái)我國(guó)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要命題。E20研究院認(rèn)為，在當(dāng)前豬肉市場(chǎng)“供不應(yīng)求”，管理效率亟待提升的情況下，應(yīng)以“綠水青山就是金山銀山”為指導(dǎo)，堅(jiān)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線，對(duì)養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行差異化管理，將單一的“合格”標(biāo)準(zhǔn)線升級(jí)為多重“綠色績(jī)效”考核指標(biāo)，對(duì)環(huán)保達(dá)標(biāo)的養(yǎng)殖場(chǎng)提供分級(jí)差異化管理，根據(jù)養(yǎng)殖場(chǎng)綠色發(fā)展水平高低配以不同的管理措施、衛(wèi)生防疫要求、市場(chǎng)流通要求及零售價(jià)格建議等，提高綠色畜禽類產(chǎn)品在魚(yú)龍混雜的農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)區(qū)分度，從而更加高效、科學(xué)地對(duì)養(yǎng)殖企業(yè)進(jìn)行系統(tǒng)、科學(xué)、綠色地管理，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展走向統(tǒng)一。